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Les lois sur la décentralisation, un nouveau gâchis

Recueillis par Babany C. il y a 2 années

Pour la énième fois le SEFAFI a apporté sa vision de la situation politique qui prévaut dans le pays. Voici le texte intégral de cet observatoire publié ce 11 septembre 2014.

Les lois sur la décentralisation, un nouveau gâchis
Il aura fallu deux sessions extraordinaires de l’Assemblée nationale, les 4è et 5è de l’année, pour adopter les lois sur la décentralisation. Avec le vote de ces lois, nous disait-on, les élections communales pourraient être tenues en 2014. Les lois ont été votées, mais un silence étourdissant entoure la tenue des élections promises, par ailleurs exigées par le respect de la démocratie et de l’État de droit. Avant d’évoquer les conséquences fâcheuses de ce nouveau report, un retour s’impose sur les lois de décentralisation nouvellement adoptées.

 

Sous la pression d’un parti politique à l’origine de ces propositions de lois, le gouvernement a soumis à l’Assemblée nationale un projet improvisé et bâclé de trois lois différentes1. On pouvait espérer que l’État consolide ainsi les acquis et les leçons de 20 ans de pratique de la décentralisation à Madagascar. Ce n’est malheureusement pas le cas. Alors qu’on parle depuis 2008 de l’élaboration d’un « code de collectivité », voici qu’on nous sert des lois 94-007 bis et 94-008 bis. Emporté par la précipitation, le gouvernement n’a fait que reprendre les articles de ces deux lois de 1994, en y ajoutant quelques belles phrases creuses et sans engagement sur la redevabilité, les fonctionnaires territoriaux, l’appui conseil des représentants de l’État, etc. Si l’on se réfère aux préoccupations des citoyens en matière de décentralisation, et au vrai débat qui n’a pas eu lieu, les deux sessions extraordinaires ont accouché de lois à la substance insignifiante.

 

 

Des communes et des élections communales

 

Premier exemple, le fokontany reste sous la coupe du chef de District, alors que la loi mentionne en même temps qu’il constitue la subdivision de la commune, ce qui ne clarifie en rien son statut réel : le Chef fokontany se trouve donc subordonné à deux chefs, le maire et le chef de District. Bonjour les dégâts ! Il aurait fallu aussi, par respect pour le Fokonolona et pour la démocratie, revenir à à l’indispensable élection par les citoyens de leur chef Fokontany. Conserver le système ubuesque de faire voter la population pour que les cinq noms qui ont réuni le plus de voix soient présentés au Maire, qui en retient trois qu’il propose au chef de District, lequel désigne celui qu’il préfère, montre la défiance du pouvoir à l’égard des citoyens, qui perçoivent le procédé comme une provocation.

 

Autre exemple, la nomination de l’adjoint au maire a posé des problèmes dans l’organisation antérieure, ce que le gouvernement et les députés semblent ignorer. Mais la nouvelle loi pour ne propose aucune disposition nouvelle, qui permette de mieux gérer le remplacement des adjoints au maire.

 

Au niveau des communes, les 10 années d’expériences malgaches en matière de budgétisation participative ont été reconnues comme exemplaires au niveau mondial. Est-ce la raison pour laquelle elles n’ont pas été retenues comme un acquis de la décentralisation ? De fait, aucun dispositif, aucun mécanisme n’a été proposé pour valoriser cette approche dans les communes... mais chaque fois qu’un responsable prend la parole, il évoque la transparence, la participation, la redevabilité, qui sont autant de mots sans consistance pour l’instant.

 

Le ministère en charge de l’Éducation nationale n’arrive pas à contenir les grèves des maîtres FRAM, ces enseignants payés par les parents d’élèves et subventionnés par l’État. Il suffirait pourtant de transférer aux communes les compétences pour la gestion de ces enseignants, en augmentant les subventions de fonctionnement de la commune : les maîtres FRAM n’auraient plus besoin de se déplacer pour percevoir leur salaire et la scolarisation des enfants en serait facilitée, des enseignants étant disponibles dans chaque EPP. L’idée a été expérimentée avec succès en Afrique, ce qu’ignorent le gouvernement et l’Assemblée.

 

Le seul débat houleux et passionné au sein de l’Assemblée nationale a concerné le découpage de la commune urbaine d’Antananarivo. Or les arrondissements existent déjà et offrent des services de proximité ; les problèmes viennent de ce qu’ils n’ont pas de budget de fonctionnement, qu’ils dépendent de la CUA et n’arrivent donc pas à répondre correctement aux demandes des citoyens. Il n’est que de constater la manière dont sont traités les citoyens ignorant les dé- marches à suivre, ou le trafic des formulaires administratifs dans et autour de certaines mairies de la capitale ! Au lieu de se concentrer sur la pertinence de la proposition de loi, les débats de l’Assemblée nationale se sont focalisés sur la peur de voir la CUA transformée en six petites communes plus faciles à manipuler.

 

A l’évidence, le problème de la capitale n’est pas celui-là. Deux questions devraient être réfléchies et résolues. D’abord, le fait que le grand nombre de bâtiments publics (institutions d’État, ministères, sociétés d’État, agences et entités administratives décentralisées, etc.) ou disposant de statuts particuliers (ONU, UA, UE, chancelleries, ONG, etc.) provoque un manque à gagner considérable pour la capitale. Il revient à l’État de compenser les rentrées fiscales ainsi perdues, pour que la ville puisse être gérée dans de meilleures conditions. Le deuxième problème est l’enfermement des réflexions et des projets dans le péri- mètre des six arrondissements actuels. L’heure est venue de donner forme au « grand Antananarivo », dont les frontières pourraient aller jusqu’à Behenjy, Arivonimamo, Mahitsy, Talata-Volonondry, Manjakandriana. Tout « rafistolage » de la capitale dans ses limites actuelles ne sera jamais qu’une basse manœuvre électorale. La même démarche devrait s’appliquer aux grandes métropoles urbaines telles que Toamasina, Antsirabe, Fianarantsoa, Mahajanga, Antsiranana...

 

Ceci dit, il semble évident que l’État est à nouveau en train de concocter, seul et sans consulter les intéressés, une loi sur les communes à statut particulier. Or, mis à part le cas d’Antananarivo, les communes à statut particulier de Sainte Marie et Nosy Be ne posent qu’un problème particulier : la continuité territoriale. Cela devrait se traduire par la construction d’un port mieux abrité pour accéder à Sainte Marie, et une meilleure réglementation pour l’accès à Nosy Be. Bref, au lieu de se concentrer sur l’élection communale dont le financement était déjà prévu par le PACEM, le gouvernement a trouvé le moyen de travailler seul sur des lois ne comportant aucune innovation, trahissant un manque total de vision, et qui n’ont aucune portée stratégique dans la poursuite de la mise en œuvre de la décentralisation. Pire, le report des élections municipales devrait logiquement entrainer la suppression de  l’important financement PACEM... à moins que ce ne soit précisément l’objectif du gouvernement, qui pourra prétexter par la suite du manque de moyens financiers pour repousser indéfiniment des élections qu’il est presque sûr de perdre

 

 

Des régions, des provinces et des élections régionales et provinciales

 

La dimension régionale et provinciale de la décentralisation est moins familière au grand public. Elle est aussi le lieu de la confusion des rôles et des manœuvres politiciennes. Si les délimitations et les fonctions des unes et des autres restent vagues, les articles 154 et 158 de la Constitution par contre parlent de « suffrage universel », sans spécifier s’il est direct ou indirect. En recourant au suffrage universel indirect, la loi indique clairement aux citoyens qu’ils n’auront plus voix au chapitre après l’élection des maires et des conseillers municipaux. Car le choix des dirigeants aux échelons supérieurs se trouve ainsi verrouillé et réservé aux politiciens de métier, plus dévoués aux intérêts des dirigeants d’en haut qu’à ceux du peuple d’en bas. Mieux vaut donc s’en tenir de suite au suffrage direct.

 

Dans les pays où la décentralisation fonctionne bien, la déconcentration est une dimension de la décentralisation et non pas un chapitre à part. Il serait donc intéressant d’analyser la possibilité des régions et des provinces de recourir aux services des STD (Services techniques déconcentrés) au lieu de travailler sur deux structures parallèles : les STD de l’État et les agents des CTD (Collectivités territoriales décentralisées). Par ailleurs, le pays gagnerait à traiter la décentralisation de manière systémique et non plus analytique comme il a été fait à ce jour, en raisonnant en termes de décentralisation contre déconcentration, etc.

 

La longue liste des ressources propres des collectivités a quelque peu évolué. En revanche, si l’impôt synthétique était auparavant partagé entre les communes et les régions, la nouvelle loi le partage entre les communes, la région et le fonds national de péréquation. Il en va de même pour les ristournes minières. A croire que tout est fait pour que le système ne puisse pas fonctionner ou, pire encore, qu’il puisse être traficoté depuis le centre du pouvoir ! Concernant ces ressources, il vaudrait la peine d’analyser la possibilité pour les CTD de proposer chaque année, au moment de l’établissement de la loi de finances, les projets des territoires auxquels sera affecté le PIP (Programme d’investissements publics) ; ces projets de territoire seraient alors réalisés sur la base d’un contrat programme passé entre le gouvernement et les CTD, ce qu’on appelle la territorialisation des investissements publics. Faute de quoi, comment l’État mettra-t-il en œuvre les SNAT (Schémas nationaux d’aménagement du territoire) et les SRAT (Schémas régionaux d’aménagement du territoire) ? Signalons enfin que les nouvelles lois ne prévoient rien sur les dispositions à prendre en termes de transfert de compétences et de ressources, au cas où des institutions prévues par la Constitution ne sont pas mises en place...

 

Concernant la représentation de l’État, il a toujours été dit que si le représentant de l’État est à la fois appui conseil et contrôle de légalité, il est juge et partie : les 20 ans de mise en œuvre de la décentralisation ont largement démontré la défaillance des représentants de l’État en la matière. Il faut savoir que les STD échapperont toujours aux CTD. Quant à la mission d’appui conseil des représentants de l’État, elle n’a pas été explicitée dans les lois votées, et seul l’aspect contrôle de légalité a été traité ; pire encore, l’article sur l’obligation du ministère en charge de  l’Intérieur de rapporter chaque année à l’Assemblée nationale l’exercice de contrôle de légalité, prévue par la loi 94-008, art. 125, a été sup- primé dans la nouvelle loi, sans qu’aucun rapport en ce sens n’ait été réalisé.

 

Les guichets fonciers ont été mis en place dans le cadre de la gestion décentralisée du foncier ; pourquoi donc les nouvelles lois sont-elles muettes sur cette nouvelle compétence des communes ? A l’inverse, un arrêté du ministère en charge de l’Aménagement de territoire, daté du 24 juillet 2014, conditionne la délivrance des certificats fonciers par la fiabilisation des PLOF (Plan local d’occupation foncière) et l’élaboration du SAC (Schéma d’aménagement des communes) ; or cette compétence est conférée aux maires par la loi 2005-2018. Que faut-il penser de cette contradiction dans les textes ?

Bref, l’État gagnerait à ouvrir un débat public sur la décentralisation, pour permettre aux citoyens de proposer leur demande de décentralisation, et de neutraliser l’offre de décentralisation d’un État essentiellement centralisateur. Il se- rait souhaitable aussi, et conforme à la cohérence attendue de son action, que l’État rende public son agenda électoral: quelles seront les dates des élections communale, régionale, provinciale et sénatoriale ? Gouverner, dit-on, c’est pré- voir. Les citoyens auront ainsi une vision globale de la mise en place des institutions prévues par la Constitution, les entités en charge de l’éducation électorale pourront programmer leurs activités, et les candidats se positionner à temps.

 

En attendant, le refus du pouvoir d’organiser les élections communales entrainera des conséquences graves. Faute d’élus communaux, il n’y aura ni élections régionales ni élections provinciales avant mai 2015, fin de prochaine saison des pluies ; et donc pas de Sénat, qui « représente les Collectivités territoriales décentralisées » (Constitution, art. 81). Il sera impossible pour le président de la République de mettre en place la Haute Cour de Justice, ce que la Constitution lui enjoint de faire « dans un délai de 12 mois à compter de son investiture » (art. 166), soit le 25 janvier 2015 - le même article précisant que « toute partie justifiant d’un intérêt peut saisir les institutions compétentes de demande de sanction en cas de carence ». Autant dire que nous allons vers une crise institutionnelle majeure, du fait de l’imprévoyance et de l’amateurisme de nos dirigeants.

 

Antananarivo, 11 septembre 2014

 

 

1 - Loi organique n° 2014-018 régissant les compétences, les modalités d’organisation et de fonctionnement des Collectivités Territoriales Décentralisées, ainsi que celles de la gestion de leurs propres affaires.

- Loi n° 2014-020 relative aux ressources des Collectivités Territoriales Décentralisées, aux modalités d’élections, ainsi qu’à l’organisation, au fonctionnement et aux attributions de leurs organes.

- Loi n° 2014-021 relative à la représentation de l’État.

 

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  • 18 Feb. 2017 - 10:33-

    L’islamisation à Madagascar. L’islam à Madagascar fait depuis deux ans l’objet d’une très forte couverture médiatique et politique. Cet attrait – aussi massif que soudain – tranche avec le faible nombre d’études sur l’islam à Madagascar. La thématique de « l’islamisation » est dominante dans le traitement politico-médiatique, relayant des informations souvent non vérifiées, voire totalement erronées, mais qui traduisent l’inquiétude qui gagne les différentes strates de la société malgache, très majoritairement chrétiennes. Pourtant, l’islam et la thématique de l’islamisation ont une histoire ancienne dans le pays. Il s’agira ici d’une part de retracer l’histoire longue de l’islam à Madagascar, inscrite elle-même dans celle de l’islam en Afrique de l’Est, et d’autre part d’évoquer la récurrence du spectre de l’islamisation dans le pays et de tenter d’en expliquer les raisons. (Notes de l’Ifri, décembre 2016) (source : https://www.ifri.org/sites/default/files/atoms/files/islamisation_madagascar_pellerin_2016_0.pdf.

  • 18 Feb. 2017 - 10:26-

    Journées de l’emploi et de la formation 2017. Afin de contribuer à la réduction du chômage et du sous-emploi, le cabinet de recrutement MRH (Management Ressources Humaines) organisera la 9èmee édition des journées de l’emploi et de la formatio. Cette nouvelle édition se déroulera les 22 et 23 février 2017 au Palais des Sports et de la Culture (Mahamasina – Antananarivo). Il y aura 35 stands permettant de rencontrer des employeurs et plus de 1500 offres d’emplois.

  • 18 Feb. 2017 - 07:41-

    Journée de sensibilisation en milieu scolaire. La Croix-Rouge Malagasy, avec l’appui financier de la commission Européenne pour l’aide humanitaire et la protection civile (ECHO) à travers le projet Miatrika,  et en collaboration avec le BNGRC et la Météo Malagasy organisent des séances de sensibilisation en milieu scolaire pour la réduction des Risques de catastrophes. Ces partenaires ont effectué une journée de sensibilisation ce 17 février, dans le cadre de la journée des écoles, à l’EPP 67Ha sud avec la participation des élèves de cette EPP et des EPP du fokontany III G Hangar et EPP Antetezana Afovoany.

  • 18 Feb. 2017 - 07:35-

    Asja en visite à la HCC. Les étudiants en droit Master II de l’Athénée Saint Joseph Antsirabe (ASJA) ont effectué une visite à la Haute Cour Constitutionnelle. Le Président de la Cour Jean-Eric RAKOTOARISOA leur a fait un exposé sur l’historique de la Cour, la composition et le mode de désignation de ses membres, les attributions de la HCC ainsi que son organisation administrative. Cet exposé a été suivi par une séance de questions-réponses. Le Président a ensuite guidé les étudiants pour une visite des lieux avant la traditionnelle photo de famille. La rencontre a permis aux quinze étudiants de l’ASJA de mieux connaître la Cour et son fonctionnement réel.

  • 14 Feb. 2017 - 11:27-

    Liste électorale provisoire. La Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI) a présenté ce 13 février la liste électorale provisoire. Le nombre des électeurs inscrits est de 9 124 901. Avec ce chiffre la CENI constate un accroissement de 5,20% puisqu’en 2016 le nombre des électeurs inscrits était de 8 673 485 ou une augmentation de 542 030 électeurs. Le pourcentage des femmes est de 45,73% avec 4 172 896 électrices inscrites et une augmentation des femmes de 193 679 électrices.

  • 13 Feb. 2017 - 09:12-

    Elgecoplus 0 et Supersport United dos à dos. Au coup de sifflet final du temps réglementaire ElgecoPlus Madagasikara et Supersport United d’Afrique du Sud se sont séparés sur le score nul et vierge. Les amoureux du foot ont répondu présents à Mahamasina ce dimanche 12 février 2017 mais cela n’a pas suffi pour faire trembler les filets du gardien de but Sud-Africain. Le match retour pour ce tour préliminaire de la Coupe de la CAF se déroulera en Afrique du Sud ce dimanche 19 février 2017. Ne pas avoir encaissé un but à domicile est un net avantage pour ElgecoPlus.

  • 11 Feb. 2017 - 23:08-

    4 heures- Il a fallu 4 heures de temps pour faire le trajet Vontovorona Anosy après le match entre la Cnaps Sport et la Township Rollers ce samedi 11 février 2017. 4 heures de temps pour faire ce trajet long de 15 kilomètres. Les raisons de ce record en la matière sont multiples. Il y a dame pluie, plusieurs voitures sont tombées en panne, comme d’habitude, ou tombées dans le caniveau comme la 4x4 à la sortie du stade de Vontovorona. Puis, il y a aussi le fait que les gens se sont déplacées avec leurs voitures pour voir le match (et heureusement dans ce cas que la moitié des tribunes sont dégarnies). Enfin, il faut noter qu’une fête s’est déroulée dans la grande salle de ce nouveau complexe. Il faut que la Cnaps revoie sa copie pour débuter l’heure du match.

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  • 10 Feb. 2017 - 08:35-

    Elgeco Plus prête. Elgeco plus affrontera l’équipe Supersport United venant d’Afrique du Sud ce 12 février au stade de Mahamasina. Après avoir joué trois matchs successifs sur un terrain synthétique, l’’équipe du président Alfred Andriamanampisoa revient sur le gazon en s’entraînant sur le stade de Bevalala et tâtera le terrain de Mahamasina ce jeudi 9 et vendredi 10 février 2017. Le président du club Elgeco plus fait appel aux spectateurs de venir nombreux et soutenir les Malagasy à Mahamasina car Elgeco plus devient Elgeco plus Madagascar.

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  • 10 Feb. 2017 - 08:33- Elgeco Plus prête. Elgeco plus affrontera l’équipe Supersport United venant d’Afrique du Sud ce 12 février au stade de Mahamasina. Après avoir joué trois matchs successives sur un terrain synthétioque, l’’équipe du président Alfred Andriamanampisoa revient sur le gazon en s’entraînant sur le stade de Bevalala et tatera le terrain de Mahamasina ce jeudi 9 et vendredi 10 février 2017. Le président du club Elgeco plus fait appel aux spectateurs de venir nombreux et soutenir les Malagasy à Mahamasina car Elgeco plus devient Elgeco plus Madagascar.
  • 10 Feb. 2017 - 07:50- Maintirano nouveau diocèse.- Le pape François a érigé le nouveau diocèse de Maintirano a annoncé le Saint-Siège le 8 février 2017. Ce diocèse d’environ 31.000 fidèles résulte du regroupement de territoires détachés des diocèses de Tsiroanomandidy, Mahajanga et Morondava. L’église Notre-Dame de l’Ascension de Maintirano est élevée au rang de cathédrale du nouveau diocèse. Mgr Gustavo Bombin Espino, jusqu’alors évêque de Tsiroanomandidy a été nommé premier évêque de Maintirano par le pape François.
  • 09 Feb. 2017 - 09:09- Arraisonnement d’un navire. En marge de l’Ordre du jour du Conseil des Ministres qui s’est tenu au Palais d’Etat d’Iavoloha ce mercredi 8 février 2017 à 16 heures une information a été communiquée par le Premier Ministre, faisant état de l'arraisonnement d'un navire portant le nom de "Lumina" et de l'arrestation de son équipage pour tentative d'exportation de bois de rose à partir de Vinanivao, à proximité du Cap Masoala. L'enquête est en cours.
  • 09 Feb. 2017 - 08:53- Nouvelle structure. Le Conseil des Ministres qui s’est tenu au Palais d’Etat d’Iavoloha ce mercredi 8 février 2017 à 16 heures a adopté le décret portant création de l’Organisme de Coordination et de Suivi des Investissements et de leurs Financements (OCSIF) et ledécret portant nomination du Commissaire Général de l’Organisme de Coordination et de Suivi des Investissements et de leurs Financements (OCSIF), en la personne de Monsieur Léon Maxime Raelison Rajaobelina.
  • 09 Feb. 2017 - 08:02-

    Remerciement de la Conférence Épiscopale de Madagasikara. Vous pouvez lire l'intégralité du message de la Conférence Episcopale de Madagasikara en suivant le lien :

    http://www.lakroa.mg/item-970_articles_dossier_18-remerciement-de-la-confarence-apiscopale-de-madagascar.html

  • 08 Feb. 2017 - 07:47-

    8 février : Journée mondiale de prière et de réflexion sur la traite des êtres humains. Cette journée mondiale a été instituée en 2015 à l'initiative du Pape François.
    Le choix du 8 février ne doit rien au hasard puisque cette date correspond à la fête de Sainte Joséphine Bakhita, une Soudanaise qui a été vendue comme esclave, maltraitée puis rendue libre.
    Des millions de personnes concernées. Lors de la première édition, le Cardinal Peter Turkson, Président du Conseil pontifical Justice et Paix, avait rappelé que des millions de personnes de par le monde sont privées de liberté et contraintes à vivre pratiquement en esclavage. Pour ces hommes et ces femmes, sainte Joséphine Bakhita est un modèle d’espérance et l'Eglise Catholique encourage les fidèles à suivre les pas de cette sainte. De la prise de conscience à l'action. Le Pape désire que les hommes de tous pays et toutes origines prennent conscience d’un phénomène global qui dépasse la responsabilité de tel ou tel état. Il appelle à une véritable mobilisation contre ce fléau. Nous devons tous mieux analyser la situation et mobiliser les consciences. De la conscience à la prière, de la prière à la solidarité, de la solidarité à l’action, afin que la traite et les nouvelles formes d’esclavage disparaissent.

  • 06 Feb. 2017 - 08:34-

    Tournoi de l’Amitié. La dernière journée du Grand Tournoi de l'Amitié oranisée par la Cnaps s’est clôturée ce dimanche 5 février à Vontovorona. En football le dernier match opposant CNaPS Sport et  Elgeco Plus étati sur le papier une affiche alléchante car les deux clubs disputeront la Ligue des Champions et la Coupe de la CAF ce weekend. Malheureusement les joueurs des deux équipes étaient trop tendus pour bien dérouler un jeu digne de leur rang. La match s’est soldé sur le score de 2 buts à 1 en faveur de Elgeco plus.

  • 24 Jan. 2017 - 16:30- Ffkm et Prm. Les 4 chefs d'Eglise composant le Ffkm ont présenté leurs vœux pour la nouvelle année au président Hery Rajaonarimampianina ce matin du 24 janvier.
  • 24 Jan. 2017 - 07:45-

    Diarin’ny kardinaly Pietro Parolin. Toa izao ny fandaharam-potoan’ny kardinaly Pietro Parolin, sekreteram-panjakan’ny Fiketrahana Masina, mandritra ny fitsidihany eto Madagasikara.
    26 janoary : 11 ora sy sasany alina ny fahatongavan’ny kardinaly Parolin eny amin’ny seranam-piaramanidina Ivato.
    27 janoary : Fandraisan’ny fitondram-panjakana Malagasy azy ny tontolo andro izay ahitana fihaonany amin’ny mpitondra samihafa.
    28 janoary : Maraina no hanaovany ny fitsofan-drano ny foibe vaovaon’ny Fivondronamben’ny Eveka eto Madagasikara izay eny Ambatoroka. Vita izay dia hisy ny famangiana ny UCM ao Ambatoroka ihany ahitana fihaonana amin’ny mpiandraikitra sy ny mpianatra izany.
    Tolakandro: fihaonany amin’ny Eveka rehetra eto Madagasikara.

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